-
手机版
什么是永久基本农田
《基本农田保护条例》规定，基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。2008年，中共十七届三中全会提出“永久基本农田”概念，即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田；2019年修正《土地管理法》，从法律层面将“基本农田”改称“永久基本农田”，主要是体现国家对永久基本农田保护的重视。但实际上在符合规定情形下，永久基本农田也是可以占用和调整的。2019年10月24日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字【2019】48号）提出：永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。《土地管理法》规定：各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。
主要用途规定
2020年11月4日，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），提出永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。
2021年11月27日，自然资源部等3部门印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：永久基本农田现状种植粮食作物的,继续保持不变；按照《土地管理法》第三十三条明确的永久基本农田划定范围,现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的,可以维持不变,也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准,采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。
已划定的永久基本农田,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,经依法批准,应在落实耕地占补平衡基础上,按照数量不减、质量不降原则,在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。
储备区制度
2019年3月5日，自然资源部办公厅印发《关于划定永久基本农田储备区有关问题的通知》（自然资办函〔2019〕343号），要求将耕地现状为已建成的高标准农田和其他稳定利用的优质耕地划入储备区。2021年11月27日，自然资源部等3部门印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：各地要在永久基本农田之外的优质耕地中,划定永久基本农田储备区并上图入库。土地整理复垦开发和新建高标准农田增加的优质耕地应当优先划入永久基本农田储备区。
《土地管理法》规定第三十三条 国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护： （一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地； （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田； （三）蔬菜生产基地； （四）农业科研、教学试验田； （五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。 各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。 第三十四条 永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。 乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。 第三十五条 永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。 禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；
允许占用和调整补划情形
01永久基本农田中的非耕地
2023年6月6日，自然资源部办公厅印发《关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资办发【2023】25号），针对永久基本农田中的非耕地、耕地保护目标中永久基本农田以外的非耕地、永久基本农田范围内已依法办理用地手续的土地，提出允许区分不同情形，实行恢复整改和调整补划相结合的方式分类处置。
“开天窗”问题：城镇开发边界内以“开天窗”方式保留的永久基本农田涉及调整的，应在城镇开发边界内落实补划，确保本行政区域内以“开天窗”方式保留的永久基本农田规模不减少。
时限规定：永久基本农田中的非耕地应于2023年底前恢复或调整补划到位。耕地保护目标中的非耕地，应按照30%、35%、35%的比例自2023年开始至2025年分3年逐年恢复。
与考核挂钩：已划定的耕地和永久基本农田中非耕地的核实处置情况将纳入当年耕地保护和粮食安全责任制考核。
02重大建设项目
2023年6月13日，自然资源部印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），最新明确了占用永久基本农田重大建设项目范围：
（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）；
（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；
（3）纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；
（4）省级公路网规划的省级高速公路项目；
（5）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；
（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。
重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地与主体工程同步报批。其中，主体工程允许占用永久基本农田的，改路、改沟、改渠等如确实难以避让永久基本农田，在严格论证前提下可以申请占用，按要求落实补划任务。
铁路项目已批准的初步设计明确的“四电”工程（通信工程、信号工程、电力工程和电气化工程），主体工程允许占用永久基本农田或生态保护红线的，“四电”工程在无法避让时可以申请占用。
03临时用地
《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）规定：临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。
特别规定：制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的，不得以临时用地方式占用永久基本农田。
04土地整治
《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）规定：整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。
《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号）最新规定：土地综合整治中确需对少量破碎的耕地和永久基本农田进行布局调整的，按照“总体稳定、优化微调”的原则，在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，稳妥有序实施。已建高标准农田、有良好水利灌溉设施的耕地应当优先划入永久基本农田；已经划入永久基本农田的，原则上不得调出。严禁在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田。
土地综合整治涉及耕地和永久基本农田调整的，严格执行耕地年度内“进出平衡”和永久基本农田“先补划后调整”的要求，对调出的耕地，应当在年度内落实“进出平衡”，并在部国土空间规划“一张图”系统中备案，涉及永久基本农田的，应当先补划后调整，并在部永久基本农田监测监管系统中上图入库。补划的耕地和永久基本农田应为可长期稳定利用的优质耕地，原则上不得超出原乡镇范围，乡镇范围内确实难以落实补划的，在县域范围内统筹安排。
05生态用地
《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：
■党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。
■对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划；非禁止人为活动的保护区域，结合国土空间规划统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线。
■对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15—25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等，综合考虑粮食生产实际种植情况，经国务院同意，结合生态退耕有序退出永久基本农田。
06矿山修复
《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）规定：已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。
07探矿采矿
《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：
■石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。
■煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。
■已设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。
