闲置土地处置办法的司法解释（闲置土地的确定应以宗地为单位，而不是以整体项目为单位）

裁判要点】

根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申8877号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）鸿扬实业定安建筑安装工程公司。

法定代表人陈垂彦。

委托代理人李取华。

委托代理人李诚生。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省定安县人民政府。

法定代表人李开文。

委托代理人符太珍。

委托代理人张宝华。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。、法定代表人沈晓明。

委托代理人高冰雁。

再审申请人鸿扬实业定安建筑安装工程公司（以下简称鸿扬公司）因诉被申请人海南省定安县人民政府（以下简称定安县政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年6月11日作出的（2018）琼行终168号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年10月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1993年4月15日，海南省国营南海农场与鸿扬实业（定安）南某湖公司（后更名为鸿扬实业定安公司，现更名为鸿扬公司）签订《土地使用权有偿转让合同书》，约定海南省国营南海农场将南某湖总体规划中“翡翠仙榻岛”景点西边一块约93亩土地使用权，有偿转让给鸿扬公司用于兴建旅游度假及配套设施，准确面积以最后经政府土地管理部门批准的实测数据为准，鸿扬公司应从1993年6月1日至1996年5月31日全部完成项目建设。

1993年10月28日，定安县政府作出《关于同意转让划拨国有土地使用权给鸿扬实业（定安）南某湖公司的复函》，批准海南省国营南海农场将上述93亩土地中的76.9亩划拨土地使用权转让给鸿扬公司，作为建设南某湖旅游度假“雅士村”用地。

1993年9月17日，原定安县土地管理局（现已更名为定安县国土资源局，以下简称定安县国土局）与鸿扬公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定定安县国土局出让位于南某湖北部以东南侧的13800平方米（约20.7亩）土地给鸿扬公司，用于建设旅游度假“雅士村”项目，动工建设日期为1993年12月17日，并于1995年9月20日前竣工。

1994年1月，定安县政府将涉案土地使用权登记确定归鸿扬公司使用，并给鸿扬公司颁发定安国用（94）字第×2号《国有土地使用证》，证载土地面积65066．99平方米，土地坐落于定安县南某湖，土地用途为旅游度假“雅士村”用地。鸿扬公司取得涉案土地后，一直未动工开发建设。

2010年6月，鸿扬公司向定安县住房和城乡建设局（以下简称定安县住建局）上报规划设计方案。2010年8月，定安县住建局向鸿扬公司作出《关于定安建安南某湖项目建筑规划设计方案的回复》，称“目前南某湖控制性详细规划还未通过评审，各项规划设计指标无法提供。因此，对贵公司项目的规划暂不能进行审查。”

2012年，海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）××通过××县政府《南某湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》。2013年8月27日，定安县国土局作出《闲置土地调查通知书》，认定按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，涉案土地的动工开发日期为1993年12月17日，涉案土地存在未按期动工情况，涉嫌构成闲置土地。

2013年10月23日,定安县国土局在《海南日报》刊登《更正公告》及《公告》，《更正公告》的主要内容是：“我局于2013年9月18日在海南日报×5版面刊登的国土环境资源局公告中的‘用地单位：海南鸿扬实业集团公司，用地面积65066．99平方米，土地位置：定安南某湖北部’现用地单位更正为“鸿扬实业（定安）南某湖公司”，其他内容不变。”《公告》的主要内容是：“经查，鸿扬实业（定安）南某湖公司在我县取得国有建设用地使用权后，未按期动工开发建设土地，涉嫌构成闲置土地。请你单位自见报之日起30日内，向我局提供土地权属证明文件，宗地是否闲置的原因说明及证明材料等。你单位需对所提供材料的真实性负责，逾期未提供材料的，我局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。”

2013年11月22日，定安县国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为未按合同约定时间开发建设。同日，定安县国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知定安县国土局拟无偿收回涉案土地使用权，鸿扬公司如有异议，可在接到该告知书5个工作日内申请听证。2013年11月25日，定安县国土局将《闲置土地认定书》与《闲置土地处置听证权利告知书》送达给鸿扬公司。2013年12月13日，定安县国土局依鸿扬公司的申请，召开“关于闲置土地认定事项”听证会。

2014年6月17日，定安县政府作出《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，同意定安县国土局按照《定安县闲置土地处置原则》的有关规定，对鸿扬公司等企业的6宗土地征收土地闲置费，同时与有关企业签订《限期开发协议书》，并督促尽快动工建设，2014年7月2日，定安县国土局作出《征缴土地闲置费决定书》，决定向鸿扬公司征缴涉案土地闲置费31.2708万元。2014年7月9日，定安县国土局与鸿扬公司签订《限期开发协议书》，约定：一、定安县国土局同意鸿扬公司限期开发利用涉案土地，建设项目动工开发期限为2014年9月30日，竣工期限为2016年9月30日。鸿扬公司必须在约定的动工时间前申请报建，并将项目用地规划报建审批相关资料送给定安县国土局备案。二、鸿扬公司应按本协议第一条约定的时间动工，并按期竣工，因政府行为、规划调整、不可抗力或其他非鸿扬公司的原因造成逾期开发和逾期竣工情形的，在约定的动工开发、竣工期限届满前30日，鸿扬公司向定安县国土局提出延期申请，经双方协商确认后再顺延。三、如鸿扬公司自约定动工开发期限之日（2014年9月30日）起满一年仍未动工开发建设，定安县国土局无偿收回涉案土地使用权，且鸿扬公司前期所有投入不予补偿。

2014年8月7日，鸿扬公司缴清土地闲置费31.2708万元。2014年8月8日，鸿扬公司向定安县政府提交《关于要求调整“中信·雅士村铂金产权酒店”容积率的申请》，请求将涉案土地的用地容积率由原市政要求的0.3以下，增加至现有用地规划建设要求的0.6以上。2014年8月18日，定安县住建局向定安县政府提交《关于调整中信?雅士村铂金产权酒店容积率的意见》，认为“鸿扬公司用地位于南某湖风景名胜区（××）××路东侧，根据《风景名胜区条例》的规定，建议鸿扬公司向海南省住房和城乡建设厅提出项目容积率调整申请。”因鸿扬公司未按照《限期开发协议书》约定的动工时间开发建设，2015年4月7日定安县国土局作出《催促动工通知书》，要求鸿扬公司接到通知后，尽快动工建设。若鸿扬公司自约定动工之日起满一年（即2015年9月30日前）仍未动工开发建设的，定安县国土局将根据《限期开发协议书》第三条第一款约定，无偿收回涉案土地使用权。

2016年5月6日，定安县国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知鸿扬公司，若未按照《限期开发协议书》约定动工时间建设，拟无偿收回国有建设用地使用权，并于2016年5月20日送达给鸿扬公司。2016年5月23日，鸿扬公司向定安县国土局提交《关于要求听证的申请书》。2016年6月24日，定安县国土局依据鸿扬公司的申请，召开“关于无偿收回涉案土地使用权事项”听证会。2016年8月3日，定安县国土局作出《关于鸿扬公司65066.99平方米闲置土地的处置意见》，认为截至2016年8月，鸿扬公司既未对涉案土地进行开发建设，亦未按照《限期开发协议书》的约定，向定安县国土局申请延期开发。2016年10月13日，定安县政府作出定府（2016）119号《关于无偿收回鸿扬实业定安建筑安装工程公司65066.99平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称119号决定），认定涉案土地属于鸿扬公司原因造成闲置，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一款的规定，决定无偿收回涉案土地使用权。鸿扬公司不服，申请行政复议。

2017年1月17日，海南省政府依法受理鸿扬公司的复议申请，并于2017年1月22日向定安县政府送达《行政复议答复通知书》，并组织双方当事人进行听证。2017年9月30日，海南省政府作出琼府复决（2017）13号行政复议决定（以下简称13号复议决定），决定维持119号决定。2017年10月23日，鸿扬公司提起本案行政诉讼，请求撤销119号决定和13号复议决定。

海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初208号行政判决认为，鸿扬公司自1994年取得涉案土地使用权后，一直未对涉案土地进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发日期满一年以上，构成闲置土地。定安县国土局依照法定程序作出《闲置土地认定书》，符合法律规定。后，鸿扬公司又未按其与定安县国土局签订的《限期开发协议书》约定期限，对涉案土地进行开发建设，亦未向定安县国土局申请延期开发。在定安县政府作出119号决定前，定安县国土局对鸿扬公司闲置土地的情况进行调查，举行听证。119号决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。海南省政府作出13号复议决定，维持119号决定正确。鸿扬公司申请调整容积率，并非行政机关对涉案土地的规划和建设条件等因素进行修改，不属于《闲置土地处置办法》第八条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条所规定的“因政府或者政府有关部门原因造成土地闲置”的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鸿扬公司的诉讼请求。鸿扬公司不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行终168号行政判决认为，119号决定认定涉案土地为闲置土地并无不当，鸿扬公司将其他公司开发的、与涉案土地不是同一宗土地的投资额，与其对涉案土地的投资额混为一谈，没有事实根据。鸿扬公司申请调整容积率，并非因规划或建设条件变化等政府因素导致，119号决定认定是鸿扬公司自身原因造成土地闲置正确。定安县国土局向鸿扬公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，举行听证会，依法作出119号决定，符合法定程序。海南省政府受理复议申请后，通知定安县政府答辩和提交证据，并组织双方听证，依法作出13号复议决定，维持119号决定，亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

鸿扬公司申请再审称：1.认定涉案土地闲置缺乏证据。海南省政府作出的琼复决（2004）53号行政复议决定证明，涉案土地是与本公司的上级单位海南鸿扬实业集团有限公司开发的土地作为整体项目进行开发的，系鸿扬钓鱼台宾馆项目的配套工程，整体项目投资已经超过25%，不属于闲置土地。2.认定涉案土地闲置系鸿扬公司原因造成，证据不足。《限期开发协议书》签订后，鸿扬公司根据定安县政府主要领导的指示计划建设产权酒店，遂申请增加容积率，在定安县政府告知向海南省住建厅申请过程中，定安县政府告知海南省正在进行“多规合一”试点，无法审批。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，撤销119号决定和13号复议决定。

定安县政府答辩称：1.琼复决（2004）53号行政复议决定的申请人是海南鸿扬实业集团有限公司，不是鸿扬公司，且该案涉及的地块与本案无关。鸿扬公司将其他主体涉及的地块的投资与涉案土地的投资混为一谈，不能证明涉案土地已动工开发，大量证据足以证明涉案土地已构成土地闲置。2.鸿扬公司申请增加容积率，是为其自身利益，并非政府对涉案土地的规划和建设条件等因素进行修改致其不能如期动工开发建设。请求驳回鸿扬公司的再审申请。

海南省政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款、第十四条第二款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项规定，非因政府原因和不可抗力，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，定安县国土局与鸿扬公司于1993年9月17日签订《国有土地使用权出让合同》，约定动工建设日期为1993年12月17日，并于1995年9月20日前竣工。但取得土地使用权后，鸿扬公司一直未按照约定动工开发建设，造成土地闲置2年以上。

2014年7月，定安县国土局向鸿扬公司征缴涉案土地闲置费后，与其签订《限期开发协议书》，约定建设项目动工开发期限为2014年9月30日，竣工期限为2016年9月30日，且再次给予其动工开发建设的机会。同时还约定，若非因鸿扬公司的原因造成逾期开发和逾期竣工的，鸿扬公司应当向定安县国土局提出延期申请，经双方协商确认后再顺延。若鸿扬公司自约定动工之日起满一年仍未动工开发建设的，定安县国土局将无偿收回土地使用权。但是，鸿扬公司在协议签订后，依然未按照约定动工开发建设。

至2016年8月3日定安县政府作出无偿收地决定，土地继续闲置近2年，且不存在非因鸿扬公司的原因造成逾期开发的情形，鸿扬公司亦未提出延期开发的申请。定安县政府作出119号决定，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。海南省政府受理复议申请后，进行调查、组织听证，作出13号复议决定，维持119号决定，程序合法，处理结果正确。一、二审判决驳回鸿扬公司的诉讼请求，并无不当。

鸿扬公司主张，认定涉案土地闲置缺乏证据。海南省政府作出的琼复决（2004）53号行政复议决定证明，涉案土地系鸿扬钓鱼台宾馆项目的配套工程，整体项目投资已经超过25%，不属于闲置土地。但是，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。以此为由申请再审，理由不能成立。鸿扬公司还主张，认定涉案土地闲置系鸿扬公司原因造成，证据不足。但是，鸿扬公司不动工开发建设的理由是申请增加容积率未经批准。而鸿扬公司申请增加容积率，仅仅是为降低自身投资成本，增加投资利润。未按照已经批准的规划要求，如期动工开发建设，完全是其自身原因导致，并非因政府原因造成。以此为由申请再审，理由同样不能成立。

综上，鸿扬公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回鸿扬实业定安建筑安装工程公司的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　龚　斌

审 判 员　刘艾涛

二〇一八年十二月二十五日

法官助理　黄宁晖

书 记 员　陈清玲